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教育部办公厅


教育部办公厅关于继续做好2006年中小学安全工作的意见


教基厅［2006］1号

各省、自治区、直辖市教育厅（教委），新疆生产建设兵团教育局：

　　为进一步认真贯彻国务院领导同志关于加强中小学安全工作的一系列重要指示精神和全国中小学安全和管理工作电视电话会议要求，保障广大中小学生安全，预防各类学生安全事故的发生，现就继续做好2006年中小学（包括幼儿园，下同）安全工作，提出如下意见：

　　一　、要进一步提高认识，统一思想。中小学生生命安全和健康成长，涉及亿万家庭的幸福。保障少年儿童的安全，是教育工作的首要职责，是构建社会主义和谐社会的重要基础，是落实科学发展观的必然要求，责任重于泰山。地方各级教育行政部门和中小学校必须牢固树立“珍爱生命，安全第一”的意识，坚持以人为本，将加强中小学安全和管理作为2006年一项特别重要的工作，摆到突出位置，强化日常管理，狠抓各项科学预防措施的落实，积极防范各类校园安全事故的发生。

　　二、按照“属地管理，分级负责”的原则，地方各级教育行政部门要切实担负起学校安全管理职责，将行政区域内所有中小学校和幼儿园的安全工作纳入监管范围。要进一步落实学校管理工作机构，配备专门人员负责中小学安全和管理工作。要将加强学校管理和安全工作纳入各地教育事业“十一五”发展规划，加大投入，加强力量，健全制度，从思想上、组织上和制度上形成更为有力的保障。

　　三、要重点加强农村寄宿制学校、民工子弟学校安全工作。地方各级教育行政部门要指导学校进一步健全校内安全管理制度，建立安全预警机制和防险救灾应急预案，落实安全防范措施。要在当地政府领导下，及时与有关部门共同研究解决寄宿制学校建成后出现的治安、卫生、饮食、交通等新情况和新问题，要对农村寄宿制学校的宿舍、食堂等建筑用房建设和使用标准严格把关，不留建筑上的安全隐患。要认真抓好学校防火、学生食堂和宿舍管理、学校校园及其周边治安环境整治，坚决防止火灾、集体食物中毒、交通等重大事故的发生。年内要组织开展一次面向本地区全部农村寄宿制学校、民工子弟学校的安全检查，逐一检查这些学校安全制度、应急预案的制定情况，校舍、食堂、自备水源、厕所等易发事故环境的隐患排查情况，做到制度预案不健全不放过，重大隐患不整改不放过，防范措施不落实不放过。

　　四、中小学校要在春秋季开学前，普遍开展一次校园安全大检查，消除各类安全隐患。地方各级教育行政和督导部门要以农村中小学为重点，通过明察暗访等多种方式，指导督促学校把上级部门对安全管理和教育工作的各项要求和措施扎扎实实落到实处。要将督导检查情况向当地政府反馈，并在行政区域内进行通报。要把督导检查结果和学校安全工作情况作为评价教育行政部门和学校整体工作的重要指标。

　　五、要深入开展学生安全教育活动。2006年“全国中小学生安全教育日”是3月27日（星期一），宣传教育主题定为“珍爱生命，安全第一”。地方各级教育行政部门和中小学校要与当地公安机关和共青团、少先队等组织密切配合，围绕主题，深入组织学生开展“全国中小学生安全教育日”、“中国少年儿童平安行动”等活动，使学生在教育活动中切实提高安全意识和防范能力。中小学校要通过举办专题讲座、开展知识竞赛、组织观看录像、发放安全手册、制作宣传板等多种形式，生动形象地对学生进行预防火灾、拥挤踩踏、交通、溺水等事故的教育；要精心组织，周密部署，面向全体学生组织开展一次紧急疏散、逃生自救演练，提高全体教职工和学生应对突发事件的能力。

　　六、要继续分级分批组织开展中小学校长和幼儿园园长安全管理培训。地方各级教育行政部门要根据当地实际制订培训计划，将安全管理纳入校长园长培训内容，通过远程教育和集中培训等多种形式，不断提高学校管理人员的安全意识和管理水平。培训内容为有关中小学安全的法律法规、政策、常见事故的预防、突发事件的处置等，培训时间不少于16学时。有条件的地方可以对校长园长和学校其他安全管理人员集中进行安全管理专门培训。中小学要组织全体教职工，特别是班主任学习安全知识，开展应急演练，提高教职工的责任意识和保护能力。

　　七、要继续加强与公安、安监、卫生、文化、建设等有关部门的联系，密切配合，齐抓共管，及时沟通情况，解决重点问题，在当地政府的统一领导下，共同做好中小学安全管理工作。要继续积极配合当地公安机关，认真抓好《公安机关维护校园及周边治安秩序八条措施》和教育部《关于进一步做好中小学安全工作六条措施》的落实工作，把中小学及其周边环境综合治理、打击违法犯罪活动等各项任务和措施落到实处。要会同卫生部门切实做好学校传染病防控与食品卫生安全工作，有效控制学校突发公共卫生事件的发生。

　　八、要认真贯彻落实《中央综治委、教育部、公安部关于深入开展安全文明校园创建活动的实施意见》精神，认真组织开展安全文明校园创建活动。地方各级教育行政部门要进一步完善和细化安全文明校园创建标准，把创建活动作为重要抓手，切实推动和加强学校安全管理和教育工作。

　　地方各级教育行政部门要根据本意见精神，结合当地实际，就做好2006年中小学安全工作做出部署，并逐级抓好落实工作。

二○○六年二月十三日



关于债的担保中的保证和物的担保的关系

肖文

　　债的担保，是指为确保债权得到清偿而设立的各种法律措施。债的担保有一般担保和特别担保之分。债的一般担保，是指债务人以其全部财产作为履行债务的总担保。所谓特别担保，就是通常意义上的担保，在现代法上主要包括人的担保和物的担保。人的担保，是指在债务人的全部财产之外，又附加第三人的一般财产作为债权实现的担保，保证是人的担保的典型。物的担保，是以债务人或第三人的特定财产作为清偿债权的标的，在债务人不履行其债务时，债权人可以将财产变价，并从中优先受偿的制度，主要包括抵押，质押和留置。现实中存在的问题是：当同一债权既有人的担保又有物的担保时，由哪一担保优先清偿债权。对此问题，我国的《担保法》第28条规定得不很明确，导致各地方法院审理此类案件时的争议较大。本文作者以具体的案情入手，从我国立法实践和法律理论两个角度进行剖析，阐述了保证和物的担保的概念的法律特征，最后分四种情况总结出二者的关系：（一）保证与债务人提供的物的担保并存时的关系（二）保证与第三人提供的物的担保并存时的关系（三）债权人放弃物的担保对保证人的影响（四）物的担保因为各种原因不存在时保证人的责任。
　　债的担保，指为了确保债权得到清偿而设立的各种法律措施。随着我国社会主义市场经济的发展，以债的形式发生的公民、法人之间的经济联系日益频繁，保障债尤其是合同之债的履行，对于维护社会主义商品流通秩序，保护公民、法人的合法权益，至关重要。所以债的担保的建立和完善具有一定的法律意义与现实价值。民事主体之间的往来和交易以安全第一、以诚信为本。债的担保体现的是一种信用度，是给债权人吃下的一颗定心丸，各种担保措施的存在，使民事主体间的交易更为顺畅、关系更为和谐、社会更为进步。
　　债的担保有一般担保与特别担保之分。
　　债的一般担保，是指债务人必须以其全部财产作为履行债务的总担保。它不是特别针对某一项债务，而是面向债务人成立的全部债务。此种担保在保障债权实现方面有明显的弱点，即债权不具有排他性，因而对于同一债务人不妨有同一内容或不同内容的数个债权并存，对于同一债务人可能发生负债超过其财产总额的情况；而一切债权都处于平等地位，其间并不发生次序的问题。同一债务人的数个债权人对债务人的财产都平等享有权利，如果债务人的财产不足以清偿总债权时，就要依各债权人的债权额按比例分配，债权人的债权就可能得不到完全清偿，这是一方面。另一方面，债权也不具有追及性，在债务人让与财产于他人时，该部分财产即失去担保的性质，因而可能发生债务人以让与财产的行为而致损害于债权人的结果。可见，即使债务人现实有充分的财产负担债务，但债务人可随时增加债务额，又可随时让与财产于他人，债权人仍有债权得不到清偿的危险。债权人为避免这种危险，乃依靠特别担保方法保障债权。
　　所谓特别担保，即通常意义上的担保，在现代法上主要包括人的担保和物的担保。
　　人的担保，是指在债务人的全部责任财产之外，又附加第三人的一般财产作为债权实现的保障。保证是人的担保的典型。保证是指第三人和债权人约定，当债务人不履行或不能完全履行其债务时，该第三人按照约定或法律规定履行债务或者承担责任的担保方式。这里的第三人称为保证人；债权人既是主合同的债权人，又是保证合同中的债权人。保证具有附从性和独立性。保证的附从性，具体表现在以下几个方面：首先，成立上的附从性。保证以主合同的成立为前提，于其存续中附从于主合同，保证虽对于将来或附条件的合同也可成立，但这并非附从性原则的例外。其次，范围和强度上的附从性。由保证的目的所决定，保证的范围和强度原则上与主合同债务相同，不得大于或强于主合同债务。保证债务与主合同债务毕竟属于两个债务，他们的范围和强度当然可以有差异，但是，因保证债务具有附从性，故不得超过主债务的范围和强度。最后，变更、消灭上的附从性，主合同消灭时，保证债务也随之变更，但不得增加其范围和强度。保证债务虽附从于主合同债务，但并非主合同债务的一部分而是另一个独立的债务，在附从主合同债务的范围内有独立性。因此，保证合同可以约定保证债务仅承担主合同债务的一部分，保证债务的范围和强度可以不同于主合同债务，可以有自己独立的变更和消灭原因。此外，保证合同还可以单就保证债务约定违约金。基于保证合同所发生的抗辩权，保证人可以单独行使。另外，保证具有补充性和连带性。按照《担保法》第17、18条等条款的规定保证分为一般保证和连带责任保证。在一般保证中，先由债务人履行其债务，只有对其财产强制执行而无效果时才由保证人承担保证责任。在主合同纠纷未经审判或者仲裁，并就主债务人的财产依法强制执行无效果前，保证人对债权人可以拒绝承担保证责任，这是补充性的保证。在连带责任保证中，不存在上述履行的前后限制，主债务人不履行债务时，债权人可以请求债务人履行债务也可以请求保证人在其保证范围内承担保证责任。
　　物的担保，是以债务人或第三人的特定财产作为抵偿债权的标的，在债务人不履行其债务时，债权人可以将财产变价，从中优先受偿的制度，主要有抵押、质押和留置。担保物权是传统民法上典型的物权形式，在我国社会主义经济条件下，担保物权的目的就是维护社会主义经济秩序和保护当事人的合法权益。担保物权以确保债务的履行为目的。担保物权的设立，是为了保证主债务的履行，使得债权人对于担保财产享有优先受偿权，所以它是对主债权效力的加强和补充。担保物权是在债务人或第三人的特定财产上设定的权利。担保物权的标的物，必须是特定物（抵押物可以为不动产、动产，质权、留置权则为动产），否则就无从以其价值中优先受清偿。担保物权以支配担保物的价值为内容，属于物权的一种，与一般物权具有同一性。所不同的是，一般物权以对标的物的实体的占有、使用、收益、处分为目的；而担保物权则以标的物的价值确保债权的清偿为目的，以就标的物取得一定的价值为内容。另外，担保物权也具有从属性和不可分性。所谓从属性，是指担保物权以主债的成立为前提，随主债的转移而转移，并随主债的消灭而消灭。例如，抵押权人就债权的处分必须及于抵押权，抵押权人不得将抵押权让与他人而自己保留债权，也不能将债权让与他人而自己保留抵押权；更不能将债权与抵押权分别让与两人。所谓担保物权的不可分性，是指担保物权所担保的债权的债权人得就担保物的全部行使其权利。这体现在：债权一部分消灭，如清偿、让与，债权人仍就未清偿债权部分对担保物全部行使权利；担保物一部分灭失，残余部分仍担保债权全部；分期履行的债权，已届履行期的部分而未履行时，债权人就全部担保物有优先受偿权。担保物权设定后，担保价格上涨，债务人就无权要求减少担保物；反之，担保物价格下跌，债务人也无提供补充担保的义务。
　　在同一债权上既有保证又有物的担保的，属于共同担保。在共同担保中，就存在保证与物的担保的关系问题，即谁优先对债权人的债权负责的问题。这个问题在实践中不无争议，特别是2000年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》（以下简称〈担保法解释〉）实施之前，各地法院审理类似案件争议很大，针对相同的案情，不同的法院会作出两种截然相反的审判结果，这给法律的统一，法律的严肃性带来了极大的挑战。究其原因在于我国1995年颁布的《中华人民共和国担保法》（以下简称〈担保法〉）第28条规定得不甚明确。其第一款规定：同一债权既有保证又有物的担保的，保证人对物的担保以外的债权承担保证责任，而无具体区分物的担保是债务人自己提供的还是第三人提供的，这在实践中当是区别对待的，现以一例案具体分析之。
　　[案情介绍]：1995年5月，环宇房地产开发公司欲向原告借款2000万元，双方约定以环宇公司所购置的一块位于市中心的其享有的地皮以及今后在该地之上建造的建筑物作为抵押。该抵押合同订立后，双方在有关部门作了登记。以后原告在仔细了解了该地皮的价值及投资情况后仍不放心，遂要求环宇公司还必须找第三人作担保。环宇公司便商请该市信托投资公司。1995年6月1日，环宇公司与原告在签订了借款合同以后，投资公司的负责人代表公司在保证人一栏中写下了“愿与环宇公司负连带责任”并签字盖章。环宇公司在获得借款以后，因将资金挪作他用，因而在规定的还款期（1996年6月1日）到来后，不能还款。原告发现环宇公司以其地皮设置了另一个抵押权（未登记），为避免抵押权实现的麻烦，遂直接请求投资公司偿还环宇公司的欠款并支付迟延利息。
　　本案在审理中，对原告是否可以直接请求投资公司偿还欠款，存在着两种不同意见：
　　第一种观点认为，投资公司明确表示“愿与环宇负连带责任”，因此表明其已放弃了所有权的先诉抗辩权，原告可以直接请求其承担责任。
　　第二种观点认为，由于同一债权上并存物的担保和人的担保，因此，按我国《担保法》的规定，原告应首先请求物的担保人承担责任，剩余的部分再由保证人承担责任。
　　本文作者认为，探讨本案中原告是否可以直接请求保证人偿还环宇公司的欠款并支付迟延利息的问题，不应首先讨论投资公司是否放弃了先诉抗辩或是否应依法承担连带责任的问题，而应当首先讨论投资公司所作的保证与债务人环宇公司以其土地使用权等所做的抵押之间的相互关系。前者称为人的担保，后者称为物的担保，如果适用物的担保规则优先于人的担保规则，那么，保证人责任就有可能被免除或被减轻，假如保证人的责任被免除，主债权人自然不能再向保证人请求其承担责任。因而讨论保证人是否放弃先诉抗辩权也就没有意义了。即使只可能导致保证人的责任被减轻，那只有在确定了保证人应承担的责任以后，才能再讨论主债权人是否可以直接请求其承担责任。
　　从本案来看，环宇公司向原告借款时，双方曾约定以环宇公司所购置的一块位于市中心的、其享有使用权的地皮以及今后在该地上建造的建筑物为抵押，双方不仅签定抵押合同，而且在有关部门作了登记以后，原告又要求环宇公司商请第三人作保。这样，在同一债权（即原告对债务人所欠的2000万元债务，到期要求还本付息的债权）之上同时存在了两个担保，一是物的担保即抵押，二是人的担保即保证。两个担保并存的情况下，如何确定担保人的责任？根据我国《担保法》第28条的规定：“同一债权既有保证又有物的担保的，保证人对物的担保以外的债权承担保证责任。债权人放弃物的担保的，保证人在债权人放弃担保的范围内免除保证责任。”据此可见，我国法律确立了物的担保优于人的担保的原则。一旦债务人不履行债务，物的担保人要首先承担责任，而债权人应首先请求抵押人、质押人等承担责任，在其承担责任后仍未满足债权时，所剩的余额才应由保证人承担保证责任。如果物的担保人已以其担保的财产清偿完债，则保证人将不再承担任何责任。
　　问题在于物的担保人并不是主债务人而是第三人，保证人能否要求债权人应首先就第三人提供担保的财产受偿，然后才能由保证人承担责任？对此，有三种不同的观点：第一种观点认为，保证人和物的担保人在地位上是平等的，他们在整个债的关系中享有先诉抗辩权，即都有权要求主债务人先就主债务人的财产执行，他们彼此之间存在先诉抗辩权的问题，否则违背了民法的平等原则。第二种观点认为，在人的担保与物的担保并存时，物的担保优先于人的担保，其原因在于因物的担保将产生担保物权，而担保物权较之保证合同更容易执行。第三种观点认为，在人的担保与物的担保并存时，债权人究竟应先向保证人还是先向物的担保人请求代为清偿债务并承担责任，乃是债权人的自由，债权人可以在两种担保之间择一提出请求。
　　从我国的《担保法》第28条的规定来看，其中提到物的担保，但并未区分担保是由债务人还是第三人作出的，而只要是物的担保就可以优先于人的担保。基于这一规定，学者的通说认为在物的担保与人的担保并存时，即使物的担保人是第三人，物的担保亦应优先于人的担保。其原因在于：一方面，人的担保即保证属于债的关系，债权人因担保而享有的担保请求权在性质上仍然是债权而不是物权。在因保证而发生纠纷时，债权人只能根据债权的补救方法而主张权利，不能运用物权方法来支配或处分保证人的财产。而物的担保如抵押将产生抵押权等物权，当物权与债权同时并存时，物权具有优先于债权的效力。另一方面，物的担保也较之保证更有利于执行。因为物的担保通常确定了提供担保的具体财产，而在保证关系中，保证人并没有提供保证担保的范围，债权人对保证人财产也不享有优先于他人受偿的权利。正是由于这一原因，因此确立物的担保优先于人的担保的原则有利于保护债权人。这种观点是有一定道理的。在用作担保的物是由债务人自己提供时，如果债权人先向保证人请求，保证人在履行或承担赔偿以后，将对主债务人产生请求权，如果要求此时优先就物的担保受偿，则就避免了因保证人承担责任之后对债务人行使求偿权所产生的麻烦，有利于社会成本的节约。因此，在用作担保的物是由债务人自己提供时，物的担保优先于人的担保是必要的。
　　但是，应该看到，对于债权人来说，尽管担保物权具有优先性，债权人可以运用物权方法来支配或处分担保物，但是实现担保物权未必就比实现保证债权更为有利。这是因为，首先，在市场经济条件下，物的价格可能是变动的，实现担保物权时，其变现的价款远低于主债权的情况也时有发生。其次，在禁止流质和流押的现行立法体制下，担保物权的实现需要通过折价、拍卖或变价方式进行，往往花费较高的费用，从而可能妨害主债权的实现，本案中，债权人就因避免抵押权实现的麻烦而愿意实现其保证债权。而尽管债权人对保证人财产不享有优先于他人受偿的权利，但在保证人资金雄厚的情况下，要求保证人承担责任也足以实现主债权。所以，在保证与第三人提供物的担保并存的情况下，允许债权人选择，更有利于债权的实现。民法属于私法，其以“理性人”的预防为前提，认为当事人基于其自身意志所作出的选择能够实现其自身利益的最大化，因此，民法强调对当事人选择的尊重，以私法自治为原则。而担保制度的设立，以维护债权人利益为宗旨，因此，在债权人就其债权设立多个担保的情况下，允许其进行选择，既是对债权人意志和利益的尊重，也是对民法意思自治原则的维护和对人的尊重。
　　正是基于这种考虑，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第38条规定：“同一债权既有保证又有第三人提供的担保，债权人可以请求保证人或者物的担保人承担责任。”这一规定对《担保法》第28条的规定进行了进一步的补充：在保证和债务人提供物的担保并存的情况下，应当适用物的担保优先人的担保的原则。一旦债务人不履行债务，物的担保人要首先承担担保责任，而债权人应首先请求抵押人、质押人等承担责任，在其承担责任后仍未满足债权时，所剩的余额才应由保证人承担保证责任。而在物的担保是由第三人提供的情况下，则债权人可以进行选择。
　　当然，在这种情况下，如果保证人的自愿优先承担责任，按照合同自由原则也应允许。自愿优先承担责任的表示形式有多种，如表示愿与物的担保人共同负连带责任，不管债权人是否向物的担保人请求都要由保证人负责等等。
　　但是，从本案来看，投资公司只是表示“愿与环宇负连带责任”。这就是说，他只是自愿与债务人承担连带责任，放弃了针对债务人的先诉抗辩权，并不意味着他已放弃了对物的担保人的先诉抗辩权。从这句话中推定保证人自愿优先承担责任的观点是不妥当的。所以，保证人针对物的担保人所享有的先诉抗辩权仍然存在，主债务人必须首先向物的担保人提出请求。
　　从本案来看，既然债务人环宇公司设立了物的担保，则原告应先与环宇公司协商，将抵押物折价或者以拍卖、变卖该抵押物所得的价款受偿，协商不成的，原告可向法院起诉要求实现抵押权。在抵押物折价、拍卖或变卖后，其价款不足以清偿债务的，保证人应就剩余部分负责。在本案中，由于环宇公司将资金挪做他用，在土地之上并没有作太多的投资，因此，仅以价300多万元的土地使用权显然不足以清偿2000万元的债务。但即使该块土地价值300多万元，原告也应当以该土地优先受偿。至于环宇公司又以该土地设定抵押，显然违背了《担保法》第35条关于再次抵押时，财产的价值大于所担保债权的余额部分方可再次抵押的规定，尤其是第二次抵押没有登记，因此不能生效。即使生效也不能对抗原告。在原告就300万的土地使用权优先受偿以后，剩余1700万元债务，则应考虑由主债务人或保证人偿还，由于投资公司已明确表示“愿与环宇负连带责任”，因而原告可以请求投资公司和主债务人负责，也可以选择其中一人负全部责任。
　　综上所述，本文作者认为在债的担保中保证与物的担保的关系应包括以下四个方面：
　　(一)保证与债务人提供的物的担保并存时的关系
　　《担保法》第28条第一款规定，同一债权既有保证又有物的担保的，保证人对物的担保以外的债权承担保证责任。因此在同一债权上第三人的保证与债务人提供的物的担保并存时，物的担保优先清偿债权人的债权，保证在物保不足清偿时承担补充清偿责任。
　　(二)保证与第三人提供的物的担保并存时的关系
　　《担保法解释》第38条第一款规定，同一债权既有保证又有第三人提供的物的担保的，债权人可以请求保证人或者物的担保人承担保证责任。根据这条规定，第三人提供物的担保的，保证与物的担保居于同一清偿顺序，债权人既可以要求保证人承担保证责任，也可以对担保物行使担保物权。当然承担了担保责任的一方可以请求另外一方分担责任，即保证与担保物权互相有追偿权。
　　当事人对保证担保的范围或者物的担保的范围没有约定或者约定不明确，承担了担保责任的担保人，可以向债务人追偿，也可以要求其他担保人清偿其应该分担的份额。
　　(三)债权人放弃物的担保对保证人的影响
　　债权人在主合同履行期届满后怠于行使担保物权，致使担保物的价值减少或者毁损、灭失的，视为债权人放弃部分或全部物的担保。保证人在债权人放弃权利的范围内减少或者免除保证责任。
　　(四)物的担保因为各种原因不存在时保证人的责任
　　根据法律规定，同一债权既有保证又有物的担保的，如果物的担保合同被确认无效或者被撤消，或者担保物因为不可抗力的原因灭失而没有代位物的，保证人仍应当按合同的约定或者法律的规定承担保证责任。