关于进一步提高内河航运建设工程质量暨开展内河航运建设工程质量年活动的通知
交通部
交通部文件
交水发[2005]167号
关于进一步提高内河航运建设工程质量暨开展内河航运建设工程质量年活动的通知
各省、自治区交通厅，上海市港口管理局，重庆市交通委员会，长江航务管理局：
“九五”以来，国家加大了对内河航运基础设施建设的投入，内河航运建设及发展取得了很大成绩，特别是近年来航运发展迅猛，在社会经济发展中发挥了重要作用。虽然内河航运工程总体质量在不断提高，但随着建设步伐的加快，工程建设中还存在着一些质量问题。如少数项目重进度轻质量、勘察设计深度不够、混凝土外观质量不佳，现场施工管理仍是粗放型的。为了进一步增强质量意识，促进内河航运建设工程整体质量有明显的提高，确保投资效益，经研究，部决定自2005年起，利用两年时间开展内河航运基础设施建设工程质量年活动（以下简称“质量年”），现将有关要求通知如下：
一、进一步增强质量意识，构建和谐交通
内河航运基础设施是内河航运发展的基础保障，工程质量的好坏，不仅影响到基础设施建设的总体水平，还直接关系到广大群众的生命财产安全。认真贯彻落实科学的发展观，充分利用好内河航道自然资源，加快建设步伐，提高内河运输能力，构建和谐交通，是今后内河建设工作的重点；抓好工程质量，提高投资效益是内河航运建设的核心。为此，各级交通主管部门、各参建单位要进一步提升质量意识，增强质量工作的使命感和责任感，坚持“百年大计、质量第一”的方针，把工程质量作为项目管理的中心环节；高标准、严要求，切实加强质量管理，并贯穿于建设的全过程；要正确处理好工程质量与工程进度、投资效益的关系，实现内河航运的全面、协调和可持续发展。
二、质量年活动主要内容
（一）落实质量责任制，提高工程建设质量监督水平
1.认真落实质量责任制。要全面落实设计、施工、监理和业主单位的质量责任制、工程质量终身负责制，做到分层管理，逐级负责。出了质量问题、质量事故，就要一查到底，决不放过。
2.加大监督检查力度。坚持以“政府监督、法人管理、社会监理、企业自检”为主要内容的四级质量保证体系，加大政府监督力度。交通主管部门要定期或不定期地对项目进行全面检查，包括基本建设程序执行情况、设计质量、施工质量、安全生产及各项规章制度的建立和落实情况，发现问题要及时处理；特别是要加强对重点项目、重点工序、重要试验检测数据的监督检查力度。
3.加强过程控制，严把监督关。质监部门要由重质量结果评定转变为重过程监督，由重工程实体质量检查转变为工程质量行为监督与工程实体质量监督并重。要彻底扭转部分工程质量标准要求低、质量评定“水分”大、监督把关不严的局面。
（二）进一步提高项目管理水平，全面提升工程质量
1.建设单位是工程质量管理的第一责任单位，其主要领导是工程质量管理的第一责任人。各建设单位应配备强有力的领导班子和健全的组织机构，制定职责清楚、责任明晰、控制有力的工程质量责任制和质量保证体系，严格遵守国家和交通部有关基本建设的法律、法规和规章，认真执行国家基本建设程序。
2.要加强培训，提高建设单位的整体管理水平。目前，建设单位项目管理人员水平较以前有了较大的提高，但由于人员变动大，新上项目多，各单位的建设管理水平参差不齐，要加大培训力度，新来人员要经过培训后上岗，提高项目管理人员的总体水平。
3. 规范招标投标行为。要认真执行《招标投标法》和部的有关规定，择优选择勘察设计、施工、监理单位。严防招投标中的行贿受贿、权钱交易等腐败现象和相互串标等违法违规行为，严禁擅自分包、转包。
4.强化合同管理。建设单位要严格履行合同规定的责任和义务，积极做好征地拆迁等外协准备工作，协调好各方的关系，为工程建设创造良好的外部环境。要严格投资管理，按时支付工程款，及时处理工程建设中的矛盾与问题；要跟踪检查施工单位对民工工资支付情况，及时采取有关措施保证民工工资的兑现。
（三）强化设计质量意识，引进竞争机制，提高设计质量
要通过质量年活动，扭转对勘察与设计质量重视不够的倾向。设计是工程质量的灵魂，没有一流的设计，就不可能有一流的工程。各勘察设计单位要提高对设计质量重要性的认识，对设计文件的完整性、设计方案的先进性、合理性、结构的稳定性和安全性等全面负责。
1.提高勘察设计质量。各阶段勘察设计要达到相应的深度要求，因勘察设计质量问题，引起设计变更和投资增加，勘察设计单位应承担相应责任。
2. 各地要按照交通部《水运工程勘察设计招标投标管理办法》的要求，全面推行勘察设计招投标。要高度重视施工图设计文件的审查工作，确保设计文件的深度和质量，严格设计变更程序。
3. 勘察设计单位应重视优化设计和设计服务。要充分利用先进技术，勇于创新，通过多方案比选，提供综合技术经济指标最优、安全可靠的设计方案。
4.要努力提高航道整治工程设计质量，注重整治效果，加强整治建筑物及航道护岸结构稳定性、耐久性的研究。航电枢纽工程要充分体现以航运为主，航电结合的综合效益；在保证航运畅通安全的前提下优化航电枢纽总体布置，充分发挥水资源综合利用的优势。
（四）强化施工现场管理，确保施工质量与安全
1.施工单位必须建立健全工程质量保证体系，按照国家有关标准、规范和设计文件精心组织施工，强化自检，确保工程质量。
2.要加大施工现场的监管力度，切实落实质量保证措施，加强对质量通病的治理，增加航道整治建筑物水下部分工程的质量潜摸、检查环节；要严格执行监理指令；严把原材料、设备检验关；严格按批准的施工组织设计组织施工，严禁偷工减料、偷工减序、违规操作。
3.严格履行合同，按投标承诺配备项目经理和主要技术人员。根据工程特点，对参建工人特别是民工进行必要的技能培训和安全教育。严禁拖欠民工工资。加强分包工程的管理，杜绝违规分包，层层分包，以包代管，不严格履行合同的行为。
（五）加大监理力度，切实提高监理工作水平
1.监理单位必须严格执行国家法律、法规、技术标准、规范，切实履行监理合同。要按照监理规定及合同要求设立相应的监理机构，配备符合资质要求的人员和设备，未经业主许可不得随意调整合同规定的人员和设备。要加强对监理人员专业技术业务培训和职业道德教育，提高监理人员的业务能力和责任感。
2.要建立监理单位和从业人员的业绩信誉动态评价体系，加大对监理执业人员的动态监管力度，重点查处和制止监理的挂靠、转包和违法分包。由于对监理工作不负责任造成质量缺陷和质量事故的，要认真追究监理单位和有关人员的相应责任。
3.监理单位要树立“注重诚信、严守合同、重视现场、稳步发展”的管理意识，真正发挥监理对工程质量的监控作用。对工程的重点部位和关键工艺（工序）要制定严格的质量保证措施，严格旁站制度，严格按监理程序和质量标准核验工程质量；坚持原材料复验制度和设备进场检测，不合格材料不得使用。
（六）加强廉政建设，树立廉政交通形象
各参建单位要严格按照国家和交通部有关廉政建设的要求和部署，进一步健全制度、加强教育、强化监督，推行阳光工程。全面实行工程建设廉政合同制，纪检监察对招标投标全过程监督制，建立廉政档案、廉政告知和廉政责任追究制度，惩防并举，以防为主，坚决防范项目审批、工程招投标、工程分包、工程变更、设备与材料采购、资金拨付等环节腐败现象的发生，如有违反，严肃查处，树立廉政交通形象。
三、质量年活动总体安排
质量年活动的总体目标是：增强质量意识，提高工程质量管理水平，杜绝重大质量和安全事故隐患，基本消除工程建设中突出的质量问题，全面提高内河航运建设工程的整体质量。本次活动包括２００5年全国内河航运所有在建项目、拟竣工验收项目。质量年活动分为三个阶段进行：
（一）准备阶段：2005年上半年，为找问题、找差距的启动准备阶段。交通主管部门和建设单位要成立相应的质量年活动领导机构，加强领导，对在建项目的工程质量做一次全面的检查，针对工程建设中存在的突出质量问题，在认真分析研究的基础上，按照质量年活动的内容与要求，制定本省的质量年活动实施方案（包括领导组织机构、活动具体安排、查找问题、整改措施、总结评比等），并于2005年7月底前报部。
（二）整改提高阶段：2005年下半年和2006年为整改、提高阶段。以项目质量管理和现场控制为重点，以治理质量通病为突破口，以提高工程质量整体水平为目标，狠抓工程质量管理，狠抓整改措施的落实，要确保质量年活动取得实效。
（三）总结交流评比阶段：2006年底各省应组织对质量年工作完成情况进行总结、交流、评比，并将总结报告报部。
部将组织检查组对各阶段工作情况进行检查、指导，并组织召开交流总结大会，对质量年活动中取得明显成效的单位及个人给予表彰，对有不良记录的单位给予通报批评，对问题严重的设计、施工、监理单位按国家有关规定给予处罚。
各级交通主管部门和参建单位，要高度重视这次质量年活动，加强领导，广泛宣传，精心组织，督促检查，把质量年活动抓好、抓实、抓出成效，为内河航运的快速发展再作贡献。
中华人民共和国交通部（章）
二○○五年四月二十一日
货运险“代查勘、代理赔”的法律风险
齐艳铭
（中国人民财产保险股份有限公司，北京 100052）
内容摘要：国内货运险“代查勘、代理赔”（以下简称“双代”）是人保财险公司实行差异化经营战略的重要之举。其制度设计着眼于在全系统范围内优化理赔流程、降低运营成本、提升服务质量、塑造企业形象。“双代”制度实施以来，中国人保财险充分发挥其遍布全国的网络优势，极大地提升了“PICC”的品牌形象。但同时，“双代”制度却类似于一个人的“左手委托右手”，其始终面临着对外并不产生法律效力的风险。本文认为，人保财险只有与时俱进，不断开拓创新，努力变革“双代”管理中的某些环节，才能更好地实现差异化经营和精细化管理。
关键字：国内货运险 代查勘、代理赔 法律风险
一、国内货运险“双代”制度简介
货物运输保险标的具有流动性，实践中往往出现异地出险、异地索赔的现象。由于受时间和空间条件的制约，被保险人向承保公司的索赔显得极不方便。同时，国内货运险赔案的标的普遍较小，赔款金额相对偏低，保险标的异地出险后，承保公司赶赴异地理赔也是十分不经济的。因此，为了便捷被保险人索赔，加快理赔速度，降低理赔成本，原中国人民保险公司早在1989年就建立起了国内货运险“代查勘、代理赔”制度。
所谓国内货运险“代查勘、代理赔”，就是指国内货物运输保险标的流动到异地后并出险，被保险人可以直接向出险地保险公司报案，出险地公司接到报案后，按照权限代承保公司负责现场查勘、定损及理赔的一项管理制度。
出险地公司代查勘、代理赔工作完成之后，按照系统内部的清算制度，通过“出险地基层公司、出险地省级公司、总公司、承保方省级公司、承保方基层公司”的五级清算网络流转赔案的单证、数据和赔款，充分实现实物流、信息流和资金流的通畅，极大地提高了全系统的理赔效率。
从近两年的实践来看，人保财险公司实施“双代”制度取得了巨大的成就。据统计，2003年人保财险全系统共处理“双代”案件10990件，流转的赔款金额达1230.69万元；2004年处理赔案10018件，流转的赔款金额达1062.14万元。人保财险实施“双代”制度近16年以来的实践充分表明，“双代”管理制度极大地促进了国内货运险业务的发展。
二、国内货运险“双代”委托授权的方式
从以上对国内货运险“双代”制度的介绍中可以看出，出险地公司之所以有权代承保公司查勘、定损和理赔，完全赖于承保公司对出险地公司的委托授权。实务中，这种委托授权的方式主要有两种：即一般委托和个案委托。
所谓一般委托，亦可称为制度性委托，即出险地公司“代查勘、代理赔”的权限不是直接来自于承保公司的授权，而是基于总公司颁布施行的相关管理规定。一般委托的特点在于其权限的基础来自于总公司自上而下的管理制度，各分公司之间在总公司规定的范围内彼此拥有代查勘和代理赔的权限。个案委托是指保险标的在异地出险后，出险地公司发现理赔权限超过总公司规定的范围时，由承保公司直接针对该案的理赔权限进行授权的一种委托方式。相对于一般委托而言，个案委托更加灵活，它是对总公司管理规定的重要补充。而一般委托以总公司的管理规定为制度约束，因此与其说是分公司拥有了代查勘和代理赔的权限，倒不如说是分公司彼此之间互相承担了一项代查勘和代理赔的义务。
需要说明的是，个案委托仅仅适用于代理赔案件的授权，而且只能在超过总公司管理规定范围内的时候才可能适用。对于所有代查勘案件以及总公司管理规定范围内的代理赔案件的授权，是无需承保公司个案委托的。实践中，人保财险总公司规定赔款金额为5000元以上的代理赔案件须由承保公司做出个案委托。
应该指出的是，国内货运险“双代”的委托关系均发生在保险公司系统内部，委托关系的双方当事人即承保公司和出险地公司均是总公司所属的不同的两家分公司，均不具备独立的法人资格。从法理以及我国民法通则和合同法的规定来看，委托人和被委托人均应该是具有独立民事权利能力和民事行为能力的民事法律主体。因此，严格地从法律上讲，承保公司和出险地公司之间的委托关系是不具有法律效力的。形象一点来说，一般委托就好像是左右手之间的互相分工，个案委托就好像是左手委托右手。这种“左右手委托”发生在同一个法人主体内部，因此其对内便无所谓法律问题，对外当然也不产生法律上的效力。
三、“双代”委托授权面临的法律风险
从风险管理的角度来看，“双代”委托纵然具有方便、简捷等优点，但它不可避免地面临着一定的法律风险。如上所述，“双代”委托对外不产生法律上的效力，换言之，“双代”委托对被保险人等第三人均不具有法律效力。法院在审判的时候，一般也会遵循这样的原则，有关这点从以下一则案例中可见一斑。
新疆新粮中转贸易有限公司（以下称新粮公司）于2003年8月16日在黑龙江省三江农垦前进金穗粮油有限公司购买大米121吨，总价款199892元，同日于发货前在哈尔滨铁路局前进站某保险公司佳木斯分公司（以下简称佳木斯分公司）投保铁路货物运输保险，保险金额20万元，新粮公司为被保险人。2003年9月3日，货物运到目的地新疆阿图什市火车站，新粮公司发现所购大米因雨淋发生质变损坏，随即向佳木斯分公司报案。由于路途遥远，佳木斯分公司委托本系统的新疆克孜勒苏分公司（以下简称克州分公司）按照国内货运险“双代”管理规定负责代查勘工作，至于定损权限，佳木斯分公司要求克州分公司须及时与其沟通。克州分公司接到报案后，随即派人出现场查勘。查勘完毕，查勘员薛某电话告知佳木斯分公司损失情况为“两三千袋”。由于通讯信号及彼此方言等因素的干扰，佳木斯分公司把损失情况误听为“两三千块”，故佳木斯分公司在电话中口头同意克州分公司按照总公司“双代”管理规定代查勘及定损。
2003年12月末，被保险人新粮公司派人来佳木斯分公司索赔，依据是克州分公司出具的现场代查勘报告。查勘报告记载，保险货物全损810件，雨淋发酸多达3118件，损失金额为14万余元。佳木斯分公司一直认为货损金额不过“两三千块”，突然之间变成了“两三千袋”，金额竟高达14万余元，与其预期损失相距甚远。于是佳木斯分公司做出了拒赔的处理结果。
2004年7月23日，被保险人新粮公司将佳木斯分公司诉讼至新疆阿图什市人民法院，要求佳木斯分公司赔偿保险货物损失14万余元。佳木斯分公司委托某律师应诉，该律师在答辩状中提到：“克州分公司超越权限，我公司不应该承担赔偿责任”。法院在判决书中写到：“对被告及委托代理人称被委托人新疆克孜勒苏州阿图什市保险公司超越权限的辩解理由不予支持，因被告及被委托人属于行业的委托关系，本院不予审理。”最后，法院判决佳木斯分公司应赔偿被保险人新粮公司大米损失款14万余元。
本案中，法院判决书所指“行业的委托关系”并不正确，佳木斯分公司与克州分公司之间应该属于同一个法人系统内部的委托关系。尽管有此瑕疵，该院作出“不予审理”的判决结果还是符合法律基本精神的。
可见，国内货运险“双代”委托关系是不受法律管辖的，是法人内部的事情。进一步说，抛弃本案事实不论，单从证据学上来讲，即便克州分公司真的超出了委托权限，这种“越权”行为对外也是不产生法律效力的。
本案中，由于信息传递失真导致出险地公司超越权限代查勘和定损，在一定程度上具有偶然性。然而在实务中，出险地公司与被保险人之间恶意串通、夸大定损等导致承保公司超额赔付的现象却屡禁不止。可以说，承保公司与出险地公司虽同为一个系统内部的各家分公司，但由于彼此之间缺乏诚信，导致“双代”委托之间争议频繁。
由是观之，“双代”制度给保险公司理赔工作带来效率的同时，也无形中增加了公司的法律风险。
四、防范“双代”法律风险的若干建议
承保公司与出险地公司一旦因委托权限发生了争议，由于这种内部委托不具有法律上的效力，便形成了法律适用上的“真空地带”。如何防范“双代”法律风险，便成为保险实务中亟待解决的问题。
笔者建议，国有大型保险公司要在充分发挥系统全国网络优势的同时，还应该双管齐下，着手打造一个“内强管理、外协合作”的多层次、多渠道的灵活的“代查勘、代理赔”管理流程。具体来讲，可从以下两个途径来防范“双代”法律风险：
1.内强管理
从风险管理的角度来看，内强管理属于事前防范手段。所谓“内强管理”，即指加强“双代”委托授权管理的制度建设和落实，努力发挥承保公司和出险地公司之间的网络协同效应，真正做到类似于“左手委托右手”同受一个大脑指挥那样地协调一致，这样便可大大减少由于信息传递失真及管理失控等因素造成越权的法律风险。
2.外协合作
相对于内强管理而言，外协合作则属于事后救济手段。具体来说，其核心就是要把“双代”委托可能产生的法律风险转嫁给系统外部，即委托系统外部的具有独立法人资格的代理人行使查勘、定损等权利，一旦因代理人越权行为给保险公司造成超额赔付等的损失时，保险公司尚可以启动追偿的法律程序予以补救。
一般来说，保险公司可以通过招标的方式确定资信较好的若干家保险公估公司作为代理人，由公估公司在被委托的权限内从事“代查勘、代理赔”工作。一旦公估公司的越权行为给保险公司带来损失，保险公司便可以向公估公司行使追偿权，以此实现风险转嫁的目的。
然而在实践中，委托公估公司“代查勘、代理赔”的操作模式还存在着各种各样认识上的分歧。一些人主张“肥水不流外人田，委托公估公司会增加理赔成本”; 还有一些人主张“委托公估公司会降低全国性财产险公司的网络优势”，等等。
由于缺乏相应的数据作支持，笔者不敢轻易否定上述主张。但笔者认为，在当前的环境下还是应该大力提倡理赔外协的。国内货运险“双代”如果能够因地制宜地交给社会上一些资信较好的公估公司操作，则不仅可以充分发挥保险公司和公估公司各自的比较优势，优化理赔资源，节约理赔成本，提高理赔效率，还可以通过这种合作外协的方式转嫁以往“双代”制度下的法律风险。据悉，深圳一些财产险公司车险业务的现场查勘工作已经部分地委托给公估公司操作。车险业务可以如此，国内货运险业务当然也可以借鉴。那种“肥水不流外人田”和“降低网络优势”的主张显然是计划经济思想的产物，理应被实践所淘汰。
备注：本文发表在《保险研究》2005年第6期，发表时有删节。
作者简介：
齐艳铭，男，律师资格，毕业于中国政法大学经济法系，获法学学士学位。现供职于中国人民财产保险股份有限公司理赔管理部。主要研究方向为经济法、国际贸易法、货物运输保险、责任保险等。曾在国家级刊物发表专业文章10余篇。2004年，被《中国物流与采购》杂志聘为“特约撰稿人”。“从经济和法律的角度诠释第三方物流”一文在2004年第三届中国物流学术年会上获得三等奖。
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