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广东省中山市人民政府


印发《中山市下岗失业人员小额担保贷款管理试行办法》的通知


中府[2003]143号



火炬区管委会，各镇政府、区办事处，市属各单位：
现将《中山市下岗失业人员小额担保贷款管理试行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。


中山市人民政府
二○○三年十月十六日


中山市下岗失业人员小额担保贷款管理试行办法


第一条 为进一步推进我市就业和再就业工作，扶持下岗失业人员自主创业、自谋职业，根据《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 下岗失业人员小额担保贷款（以下简称小额担保贷款）工作以担保贷款为手段，以促进就业和社会稳定为目的，以按时还贷为保障，实行政府组织、市场运作、扩大就业、增加收入、促进经济发展的工作方针。
第三条 小额贷款实行以下担保制度：
（一）个人抵（质）押担保。下岗失业人员可用自有房屋、土地、有价证券及实物抵押贷款；
（二）个人保证担保。提供保证担保的个人必须有固定收入且为国家公务员或财政全额拨款事业单位的在编职工或从事其他稳定职业（医生、教师等）的人员；
（三）贷款担保机构担保。由市劳动就业管理中心为贷款担保机构，按照“自愿申请、严格审批、基金担保、按时付息、到期还本”的原则，向下岗失业人员提供小额贷款担保。
第四条 从市促进就业专项资金拨出专款建立下岗失业人员小额贷款担保基金（以下简称担保基金），专户储存于市财政部门指定的商业银行，按照“专款专用”原则实行封闭运行，不得挪作他用。贷款银行可在担保基金金额3倍的额度内发放小额担保贷款。
第五条 身体健康、诚实信用、具有一定的劳动技能的下岗失业人员，自谋职业、自主创业、合伙经营或组织起来就业的，其自筹资金不足部分，可以持市劳动和社会保障部门核发的《再就业优惠证》向贷款银行或其分支机构申请小额担保贷款，贷款银行应优先给予办理。
第六条 申请小额担保贷款的下岗失业人员应当符合下列条件：
（一）属本市户籍并持有《再就业优惠证》；
（二）具有一定的生产经营能力，有固定的经营场所和一定的自有资金，并具备还款能力；
（三）经当地工商部门批准领取了营业执照；
（四）在社区、街道从事商业、餐饮、修理等个体经营项目；
（五）无未解决的经济纠纷；
（六）已在贷款银行开立账户；
（七）符合贷款银行规定的其他条件。
第七条 下岗失业人员申请小额担保贷款的额度为每人不超过2万元人民币，贷款期限为1年，信誉好的最长不超过2年；借款人提出展期且经贷款担保人同意继续提供担保的，贷款银行可按规定展期一次，展期期限从贷款到期日起最长不得超过1年。
第八条 小额担保贷款的利率按人民银行公布的同期贷款基准利率执行，不得向上浮动。在贷款期限内，由市、镇（区）财政给予适当利息补贴，但补贴总额不超过利息的50%；展期不予贴息。贴息由贷款银行填写《中山市下岗失业人员小额担保贷款贴息申报表》，汇总后报市劳动就业管理中心审核确认，由市财政部门直接支付。
第九条 提供个人抵（质）押担保或个人保证担保的下岗失业人员，可直接向贷款银行提出贷款申请。
贷款担保机构担保的小额贷款按下列程序办理：
（一）下岗失业人员持本办法第六条规定的有效证明文件，向户籍所在镇区劳动和社会保障分支机构提出书面申请和填写有关表格；
（二）镇区劳动和社会保障分支机构对申请人资格及相关资料进行调查核实，并在申请表上签署初审意见，符合条件的向市劳动就业管理中心上报推荐；
（三）经市劳动就业管理中心审核并作出同意担保的承诺后，提交贷款银行，由贷款银行按照贷款程序及贷款权限进行审批，并按有关规定办理贷款手续。贷款银行在收到贷款申请之日起三周内给予申请人正式答复。批准贷款的，由贷款银行向申请人发放贷款。
第十条 借款人应当将小额担保贷款用作自主创业、合伙经营或组织起来就业的开办经费和流动资金。
第十一条 为防范贷款风险，减少损失，当单个贷款银行小额担保贷款不良率达到20%时，该贷款银行应停止发放新的贷款。对逾期并无法收回的小额担保贷款，由担保基金和贷款银行按7：3的比例核销损失。确认核销呆、坏帐的具体办法由市劳动和社会保障部门、市劳动就业管理中心、市财政部门、贷款银行另行商定。
第十二条 下岗失业人员小额担保贷款管理工作中，各相关部门的职责是：
（一）市劳动和社会保障部门负责小额担保贷款管理工作的组织实施和综合协调。
（二）市劳动就业管理中心的职责
1、宣传、解释有关小额担保贷款政策，并对下岗失业人员申请贷款给予指导；
2、对下岗失业人员的贷款资格及借款用途进行审核；
3、参与审核、确认不良贷款，并协助处理不良贷款的核销工作。
（三）市财政部门的职责
1、筹集担保基金；
2、按季度支付小额担保贷款的贴息；
3、参与审核、确认不良贷款，并协助处理不良贷款的核销工作。
（四）贷款银行的职责
1、按国家有关贷款规定审批小额担保贷款，并及时办理担保手续和发放贷款；
2、跟踪小额担保贷款的运作情况，及时向市劳动就业管理中心通报有关情况，反馈有关信息；
3、对小额担保贷款呆、坏帐损失提出具体的处理意见；
4、积极采取措施对逾期小额担保贷款的本息进行清收；
5、按规定和约定核销不良贷款。
（五）镇区劳动和社会保障分支机构的职责
1、对小额担保贷款申请进行调查，并提出推荐意见报市劳动就业管理中心；
2、指导和帮助借款人搞好生产经营；
3、协助贷款银行做好催收贷款工作。
第十三条 市劳动和社会保障部门应会同市财政、监察、审计、人民银行、贷款银行等单位每半年对小额担保贷款情况实施检查，并定期召开再就业贷款联席会议，对小额担保贷款借款人的生产经营、资金运作、还本付息情况进行分析，加强指导、监控和管理，对可能出现的贷款风险及时采取措施加以防范。
第十四条 本办法自2003年11月1日起施行。


　　司法公信力是一个国家法治建设的重要课题，也是一个国家的司法之基，更是人民法院的立院之本，法官的立身之根。当前，司法公信力要获得提升，当务之急是在司法体制上进行改革和创新，在司法运作上尊重和保障人权，在司法权威上重树司法机关和法官形象，在司法腐败的遏制上斩草除根，在司法公正上取信于民。我们只有结合中国实际、创新思维，才能创造一切条件促进司法公信力的提升。树立司法权威是司法机关适用法律实现法治国家的价值目标。司法权威在更大程度上取决于社会对司法裁决的权威性的普遍接受，即取决于司法公信力，而不只是简单的强制力。司法公信力与司法的特点是密切相关的。一般认为，司法的特点有几个方面：
　　首先，司法是由特定的国家机关及其公职人员，按照法定职权实施法律的专门活动，具有国家权威性。在中国，司法权包括审判权和检察权。其次，司法是司法机关以国家强制力为后盾实施法律的活动，具有国家强制性。再次，司法是司法机关依照法定程序、运用法律处理案件的活动，具有严格的程序性及合法性。最后，司法必须有表明法的适用结果的法律文书如判决书、裁定书、调解书、决定书等。从上述特点出发，不难定义，所谓司法公信力，是指国家司法机关根据法定职权和法定程序，通过具体应用法律处理案件的专门活动，作出表明法的适用结果的判决书、裁定书、调解书、决定书等法律文书后，案件当事人和其他诉讼参与人及社会公众对此的认可度和认同度。从实践来看，司法公信力与司法权威性密切相关，相辅相成，相互作用，相互促进。社会对司法的认可度和认同度越高，司法公信力就越高；司法公信力越高，司法权威性就越高。反之亦然。
　　因此，探讨司法公信力，必须立足于司法公信力的社会基础，分析动摇司法公信力的原因，才能对症下药，找准提高司法公信力的途径。
　　司法公信力的社会基础。
　　首先，司法公信力是和谐社会的重要支撑。在我国社会转型时期，构建社会主义和谐社会，既是全面建设小康社会的内容，也是全面建设小康社会的重要条件。建设更高水平的小康社会，要求经济更加发展、民主更加健全、文化更加繁荣、社会更加和谐，使社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体。坚持以人为本、确立科学发展观、实行依法治理和构建和谐社会的统一，既是现代化建设总体格局的科学内涵，又是指导现代化建设的系统理论和战略原则。和谐社会应该是民主法治的社会、公平正义的社会、充满活力的社会、诚信友爱的社会、安定有序的社会、人与自然和谐相处的社会。当前，全国上下正在深入开展的社会主义荣辱观教育，集中体现了中华民族传统美德和当今时代精神的完美结合，是公民、社会组织和国家机关遵守法律，以法律为自己的行为准则，依照法律行使权利、履行义务的思想基础和政治条件。司法公信力是和谐社会的重要内容，也是和谐社会的重要支撑。
　其次，司法公信力是处理社会矛盾的重要条件。随着全民族公民受教育程度的不断提高和我国社会主义法治建设进程的不断推进，人民群众对待各种社会纷争的解决更加理性，更加注重主要依靠通过司法诉讼的途径解决社会矛盾。大量的社会矛盾越来越多的主要通过司法诉讼的途径进入司法诉讼领域。因此，司法公信力越来越受到社会各界的普遍关注。正因如此，全国政法机关为了适应现阶段形势要求，正在本系统内集中开展社会主义法治理念教育，强化依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导等司法理念，这一活动的深入开展，必将成为政法机关转变司法观念、推动司法工作的强大思想武器和力量源泉。法治社会需要一批高度职业化的司法和法律服务群体，司法机关应当成为法律服务的模范。司法机关不应仅靠权力的支撑来树立权威，而是要通过司法的公开性、公正性、说理性和司法工作者的文明民主作风在人民群众心目中树立起真正的权威和公信力。坚持司法为民，提高司法公信力，是衡量司法机关公正司法的重要尺度，也是处理社会矛盾的重要条件。
再次，社会心理和法律意识是司法公信力的重要标准。在社会主义国家，法律是在党的领导下，通过人民代表大会制定的，是党的主张和人民意志的统一。唯有法治才能保持社会的安宁和秩序，这已是不言而喻的道理。当法律规则受到普遍遵守，违反这些规则将导致惩罚、行为无效以及国家给予的其他不利影响时，安宁和秩序方能存在.如果让违法者逍遥法外，受害者将自力寻求救济，安宁和秩序将不复存在。为了实现安宁与秩序，政府必须制定法律以减少不公正，并建立一套适用这些法律的机构以纠正不公正现象。法官在解决纠纷作出判决时必须以强制力为后盾，因为判决书中那些强硬的措辞自身并不是一种权力。法院的权威性在更大程度上取决于社会对判决的权威性的普遍接受。如果社会公认这一点，即自由——不仅仅是安宁和秩序，而且是自由——依赖于实施法治，而法院正是法治的最终捍卫者，那么，社会的法律心理和法律意识就已经形成，司法公信力和司法权威也就已经树立。因此，社会心理和法律意识是司法公信力的重要标准。
　二、提高司法公信力，司法独立是重要因素
（一）司法独立是现代法治国家普遍认同的一项宪法原则，它是司法权及其运行的内在规定性所要求的一种理性自治状态，其核心是司法权的行使过程完全自主，不受外部因素、特别是政治系统的其他部分的干扰。司法独立包含有两方面内容。一为组织上的独立，即法院整体的独立；二为裁判的独立，即法官个人的独立。在现代各国，一般不存在司法是否独立的问题，而仅仅涉及司法独立的程度问题。司法独立的实质是具有司法独立人格的法官的独立。关于法官的独立，关键是如何建立和完善我国法官的保障机制。“当前，探索、研究和构建法官保障机制，有利于维护法官队伍的稳定，有利于推进法院职业化建设，对保障法官依法履行职权、独立公正地审理案件”，提高司法公信力具有重要的现实意义。笔者认为，法官保障机制的构建主要体现在如下制度的设置和完善之中：一是要创建新型的法官制度。法官是司法活动的主体，要培养法官的独立的人格，必须从制度上为法官独立人格的形成提供外在的条件，这就有必要创建新型的法官制度。比如要建立法官选任制度；改变现有的法官等级制度；健全法官的保障制度；实行法官定期交流制度；确立法官自律制度等等。二是要落实法官身份失却和辞退的制度。我国《法官法》第38条中有对法官予以辞退的规定，这是法官应具有较强的政治、业务素质的必然要求，但在实践中对法官的辞退很难落实，鉴于法官法对法官身份失却事由、法官身份取消程序或者没有规定，或者规定不明确，而法官罢免、辞退措施混同于国家公务员的行政处分措施，没有考虑到法官职业特点的情况。因此，应当从制度上对法官身份失却事由特定化，法官身份取消和辞退法定化。从而以疏通法官身份失却和辞退的渠道，保证法官的高素质。三是要废除法官管理的行政化制度。使法官真正实现相互之间以及上下级之间的独立，消除法官的身份制和单位制。这就要求将法院的整体职能进行恰当分化，将行使审判权的司法人员和不行使审判权的行政管理人员分离开来。行使审判权的司法人员在法律地位上应当是平等的，而不应当按行政级别人为地将法官分为三六九等。否则法官的独立地位就得不到保证。
　　提高司法公信力，公平正义是重要的价值取向。
　　司法的公信力有两项最基本的价值追求，一是要有制订良好的法律，即是公序良法；二是这种法律得到普遍的服从，即使公众推崇和信仰。所谓“良好的法律”，就是体现社会公平和正义的法律。所谓“普遍的服从”，就是法律的实体正义和程序正义都得到全面的实现。现代法治既是公平正义的重要载体，也是保障公平正义的重要价值取向。所谓公平正义，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现。关于公平正义，当代世界范围内主要存在着两种迥然不同的观点。一种观点为“过程公正论”或“程序公正论”，主张司法的公正主要是司法过程的公正，即“正义不仅应得到实现，而且还应以人们能够看得见的方式得以实现”；另外一种观点则为“结果公正论”，即体现着对结果而非过程的公正追求。其实，从深层次讲，上述两种不同的公平正义观的分歧主要源于民族意识、法的渊源乃至最终哲学认识论上的不同。客观来说，无论“过程公正论”还是“结果公正论”都各有千秋、利弊共存。英美法系“过程公正型”司法在程序过程本身的正当性方面倾注了较多的心力，但其实践模式往往导致一定程度上的“结果虚无主义”。大陆法系“结果公正型”司法虽然也要求程序过程的建构应符合公正的精神，但大都是在有利于查明案件真相的意义上提出并加以落实的，因而实践中常常出现在查明真相旗号下扭曲司法过程的现象。
　　我国作为成文法国家，为了防止司法专断并方便当事人及社会公众对司法结果的有效推断，从而维护稳定的司法秩序和社会秩序，司法必须缘法而裁判。这就要求法官的司法裁判必须根据现有的法律，必须做到实体公正与程序公正得以最佳地融合，必须客观公正地适用法律。当前，在社会结构变动加快，利益关系多元，社会公平问题日益凸显出来，在司法公信力已十分脆弱的情况下，法官应在法律授权范围内对法律给予必要的创造性的适用。也就是说，法官应在坚持依法、及时、合理的前提下，采用司法、教育、协调、调解等方法，逐步建立并从司法执法活动中保障社会公众公平的机制、公平的规则、公平的环境、公平的条件和公平发展的机会，从而使司法真正体现全社会对公平正义的要求和愿望，从而使正义的要求法律化、制度化，使实现正义的途径程序化、公开化、权威化，以此来提高司法公信力。
　　（三）提高司法公信力，司法权威是重要权威
　　任何社会的国家机关及其司法人员都要求有一定的权威，而法治社会的司法权威是置于法律权威之下的权威。宪法和法律在政治生活和社会生活中是否真正享有最高权威则是一个国家是否实现法治的关键。在现代法治国家，有的宣布宪法和法律具有至高无上的权威，有的宣布任何组织和个人不得凌驾于宪法和法律之上，都把树立法律权威作为实现法治的重要内容。一方面，法律权威要通过立法建立具有客观性、确定性、稳定性和可预期性的司法制度才能建立。如果法律制度可以随时随需而改，因人因地而异，那就根本没有法治可言。另一方面，法律权威要通过建树司法权威为核心才能提高司法公信。我们以往比较多的观点是强调司法权威的建立应在司法公正的前提下，认为只要法官做到司法公正，司法权威就自然树立起来了，法官权威问题自然而然就解决了。但自改革开放以来，我国的法治取得了巨大进展，也培养了许多法律人才，但随着法制的强化，却出现了司法权威弱化的局面。“法不是单纯的思想，而是有生命的力量”.因为，案件总是具有相对性，永远无法达到绝对公正，司法公正具有相对性和局限性。而从司法稳定社会秩序的终极目的来看，让受众感受不可抗拒、不可侵犯的司法尊严和神圣，因而引发促使其内心服从的力量，正是司法所需的。可以说，司法的权威性是司法能够有效运作并发挥其应有作用的前提和基础。我们从另一层意义上来说，现代司法的核心就是营造司法权威，取得公众对司法的公信，因此，司法权威特别是法官权威是最重要的权威。
　　（四）提高司法公信力，遏制司法腐败是重要保证
　　要建设社会主义法治国家, 要确立社会公众对法治的信从, 必须首先做好对司法机关自身的权力治理工作。而权力治理的关键是规范法官行为，遏制司法腐败的滋生。当前，我们如何有效地遏制司法腐败的发生呢？我们知道，“教育的作用不是无限的，也不是万能的；有了制度也同样有不执行的问题。这就有一个严格的外在监督问题。强有力的监督是预防腐败的有效防线”.针对司法执法中存在的司法腐败问题，近年来，最高法院采取了一系列防范措施，比如2005年11月颁布实施的《法官行为规范（试行）》，该规范以法官法、公务员法和三大诉讼法为依据，是新中国人民法院成立五十多年来第一部关于法官行为的最全面、最系统、最完整的规定，它基本涵盖了法官工作的各个环节和司法行为的各个方面。现在制度有了，剩下来的就是监督执行，狠抓规范的落实。而要狠抓落实，就要“欢迎社会公众以‘规范'的具体内容为标准，认真考量法官的业内外行为，得出事实求是的评价，增进维护司法权威的社会共识”。各级人民法院也应“从规范的每一条、每一款抓起，力争通过二至三年的努力，使法官的行为和形象有明显的进步和改观，使人民群众满意”。总之，我们要预防和遏制司法腐败，提升司法公信力，除要大力提高法官的思想道德素质，严把“入口”关、强化教育关、过好考核关、疏通“出口”关外，更重要的是完善和构建监督的落实机制、惩处机制、激励机制。只要我们紧密结合法院审判工作和法官队伍建设的实际，持之以恒、常抓不懈、多管齐下，就一定能遏制住司法腐败,树立起司法诚信，并使公众从身边的一点一滴中体会和感受到法官司法公信的力量。
综上所述：
　　目前我国国内学界对司法公信力的研究刚刚起步，整体研究水平有待提高，研究视野还需进一步拓宽，还没有建立适合我国国情的司法公信力测量体系。随着我国政治的进步和经济的发展及受众的成长，学界应站在更广阔的视野，对司法公信力问题展开全方位研究，以期推动司法公信力为普通大众所正确地理解和接受，帮助受众提高对自身合法权益的认识。我们惟有从司法体制上进行改革，从机制上进行创新，从法官行为上进行规范，才能解决影响人民法院公正与效率的各种问题，才能建立适应社会主义现代化需要的、依法独立公正行使审判权的制度和机制，才能促进司法公信力的提升。但在目前通过司法体制改革来彰显司法公信力还存障碍的情况下，我们只有通过法官自身素质的提高、公正的裁判、文明的形象、便民的服务、严厉的惩罚，来树立司法权威，来提升司法公信力。我们有理由相信，随着最高人民法院颁布《人民法院第二个五年改革纲要》的实施，通过法院和法官的共同努力，我们一定会在不久的将来，建立起具有中国特色的司法公信力的价值评价体系。
　　　　
　　参考文献：《法官法》 《法官行为规范（试行）》

北安市人民法院--崔文茂