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民政部


民政部关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知

民函〔2010〕140号


各省、自治区、直辖市民政厅（局），各计划单列市民政局，新疆生产建设兵团民政局：

近年来，我国政府在城市低保方面的财政投入越来越大，低保标准和低保对象的救助水平都有了较大幅度的提高，这对于保障困难群众的基本生活，维护社会稳定发挥了重要作用。但是，从最近的检查以及国家审计署对部分地区低保工作审计反馈的情况看，还存在低保对象认定不够准确问题，个别地方还相当突出。为进一步规范城市低保管理工作，落实好“全国社会救助规范管理工作会议”精神，现就进一步做好城市低保对象认定工作通知如下：

一、进一步完善低保对象认定制度

低保对象认定是城市低保工作的核心环节。只有准确认定低保对象，才能确保这项民生实事真正落到实处，才能确保困难群众的基本生活真正得到保障，也才能确保“应保尽保”的制度目标顺利实现。针对近期一些地方暴露出的低保对象认定不准问题，各地要严肃查处，并举一反三，认真总结经验教训，切实加强制度建设，从根本上杜绝低保对象认定工作中的各种漏洞。

各地要按照党中央、国务院的新要求，根据我国经济社会形势的新变化，及时修订完善《城市居民最低生活保障条例》实施办法或实施细则，制定并实施城市低保操作规程，从资格条件、申请审批、收入核定、分类施保、动态管理、退出机制等各方面作出规定，努力做到制度完善、规定明确、有章可依、便于操作。

二、进一步规范低保对象认定条件

（一）规范户籍认定条件。根据《城市居民最低生活保障条例》的有关规定，享受城市低保待遇的必须是持有非农业户口的城市居民。在取消农业户口和非农业户口划分的地区，原则上可将户籍所在地为城镇行政区域且居住超过一定期限、不拥有承包土地、不参加农村集体经济收益分配等作为申请城市低保的户籍条件。对于户口不在一起的城市家庭，应首先将户口迁移到一起，然后再申请低保。因特殊原因无法将户口迁移到一起的，应由户主在其户籍所在地提出低保申请，其他家庭成员分别提供收入证明。原则上，户籍不在本地的家庭成员应申请享受其户籍所在地的低保待遇；特殊情况也可随户主一起申请享受居住地的低保待遇。申请享受居住地低保待遇的，应由其户籍所在地乡镇（街道）政府或村（居）民委员会出具未享受低保待遇的证明。家庭生活确有困难，且已丧失劳动能力的成年重度残疾人，应在单独立户后申请低保。

（二）规范家庭财产的类别和条件。家庭财产是指共同生活的家庭成员所拥有的有价证券、存款、房产、车辆等资产。各地应将家庭财产作为认定城市低保对象的重要依据。对于拥有大额存款、有价证券、多套房产、机动车、经营性资产等财产的家庭，各地应根据财产类型规定不同的条件，并依据这些条件来认定低保对象。

（三）规范家庭收入的类别和计算方法。家庭收入是指共同生活的家庭成员在规定期限内的全部可支配收入，包括扣除缴纳的个人所得税及个人按规定缴纳的社会保障性支出后的工资性收入、经营性净收入、财产性收入和转移性收入等。家庭人均月收入是否低于当地低保标准，是能否享受低保待遇的基本条件。

（四）规范家庭收入的减免类型和金额。根据《城市居民最低生活保障条例》规定，优抚对象按照国家规定享受的抚恤金、补助金不计入家庭收入。其他可以减免的类型如独生子女费、孤残儿童基本生活费等，应由当地人民政府作出明确规定。

各地在认定城市低保对象时，要按照户籍条件、家庭财产条件、家庭收入条件，认真操作，严格把关。对破产改制企业下岗职工、城镇集体企业未参保退休人员以及失地农民等家庭申请低保的，应及时受理申请，符合条件的及时纳入城市低保救助范围；不符合低保救助条件，但生活确有困难的，应通过临时救助等方式保障其基本生活。

三、进一步改进低保对象认定方法

（一）由街道、乡镇低保经办机构直接受理低保申请。受街道或乡镇低保经办机构委托受理低保申请的社区居民委员会，要将申请人提交的所有材料以及家庭经济状况调查结果全部上交到街道或者乡镇低保经办机构，不得自行作出不予受理或不符合低保条件的决定。

（二）入户调查应存录原始资料。入户调查和邻里走访应由两人以上同行，并详细、真实记录低保申请人家庭生活情况，以备街道和区（县）级民政部门审核、审批时查验。

（三）民主评议应规范、简便，讲求实效。民主评议的参加人员应为社区居民委员会成员、街道及社区低保工作人员、居民代表以及驻社区人大代表、政协委员等，总人数不得少于7人，并定期轮换。评议时，应充分了解低保申请家庭的情况，必要时，可向低保申请人或者其代理人询问。民主评议应采取无记名的方式使与会人员充分表达意见，并当场公布评议结果。评议结果无论同意与否，都应上报街道、乡镇低保经办机构。

（四）张榜公示应限定范围和时间。一般情况下，公示的范围应限于低保申请人所居住的社区居委会，不提倡在互联网站上公示；公示的内容应仅限于拟批准享受低保的户主姓名、家庭人口数及享受金额，应注意保护其家庭特别是儿童的隐私；对于老年人家庭、残疾人家庭等家庭收入无变化或变化不大的，不宜实行常年公示。

（五）县级民政部门应建立随机抽查制度。要对低保家庭实行分类管理，对于家庭收入无变化或者变化不大的家庭，可每年复核一次；对于家庭收入处于经常变动状态的，至少每半年复核一次。县级民政部门要加强随机抽查力度，每年抽查数量应分别不少于新申请低保家庭总数和已有低保家庭总数的20%。

（六）加快推进居民家庭收入核对机制建设。要按照《城市低收入家庭认定办法》（民发〔2008〕156号）的有关要求，认真分析居民家庭收入核对涉及的部门和机构，精心研究各类居民家庭收入信息共享的办法和措施，根据居民家庭收入的不同类型，尽快与税务、房地产、社会保险、公积金、车辆、工商、金融等部门协商收入核对的具体程序和办法，建立分层次、多类别、高效率、运转灵活的居民家庭收入核对运行机制。

四、做好低保对象认定排查工作

从现在起到今年年底，各地要组织开展一次针对城市低保对象认定工作的排查。一是查制度规定。确保与低保对象认定有关的各项制度健全、翔实，符合国家有关法规政策和当地实际情况。二是查制度落实。通过排查，准确掌握低保对象的基本信息，进一步摸清他们的实际生活状况，对符合低保条件的要实现“应保尽保”，对不符合低保条件的要“应退尽退”。三是查问题纠正。对有关部门反映的低保工作中存在的问题，以及群众举报、信访等个案，要认真核查，及时纠正。排查的具体形式由当地民政部门决定，并将有关情况及时报民政部。





民政部

二〇一〇年六月十三日


论政府法制工作的改革

宁阳县政府法制办 张明勇


社会主义市场经济的蓬勃发展和我国加入世贸组织的现实已经把政府体制改革提上了日程，而“依法治国，建设社会主义法制国家”的基本方针的确立则标志着政府法制工作的改革已成为政府体制改革的重要内容。面对新世纪，政府法制工作作如何更好地适应新形势；面对新挑战，政府法制部门如何更好地为经济建设服务？笔者通过长期的工作实践，对政府法制工作的改革有了一些浅显的认识，现论述如下：
一、政府法制机构的改革
政府法制机构是政府法制工作的载体，政府法制工作的改革应当首先从机构的改革开始，现有的政府法制机构基本上是在旧的经济体制下建立的政府直属行政机构：1954年国务院成立法制局，1958年撤销，1980年成立国务院办公厅法制局，1986年又改为国务院法制局，1988年机构改革中，全国各省、地、县都成立了法制工作机构，这样形成了中央、省、市、县四级政府法制网络。1998年开始的机构改革，国务院法制局更名为国务院法制办公室，并升格增编，地方各级政府法制机构也在此次改革中得到加强。各级政府法制机构都是一个机构两个牌子，除了政府法制机构外还有一个行政复议办公室的牌子。政府法制部门的级别开始为二级行政单位，后来随着国家对法制的重视，逐渐升为一级单位，但在个别经济欠发达地区，政府法制部门地位还得不到提高，有的仍是二级单位，还有的把其设立为政府办公室的一个科室，地位没有，人员配置更差，这样大大制约了政府法制工作的开展。
改革现有的政府法制机构，笔者认为可以分为以下几个方面：1、从立法上明确政府法制机构的地位和名称。建议国务院尽快制定《政府法制工作条例》，明确政府法制机构为同级政府的常设办事机构，这样从中央到地方政府法制机构在编制分配、人员配置、工作条件等方面能得到理所当然的照顾。明确法律地位后，应该再统一其名称，全国统一称为政府法制办，避免局、办、室、处、科并存的混乱局面。2、政府法制部门应具有相对独立性。政府法制部门虽然也是政府部门之一，但法制工作的性质决定了其特殊性，政府法制部门必须和其他政府部门相对独立，独立性应体现在政府法制部门只对行政首长负责，并且直接受行政首长领导，尤其是行政复议活动不受其他机关，团体和个人的干涉，只有这样，政府法制部门才能真正地行使自身职权，开拓工作。3、关于行政复议办公室的地位。行政复议作为政府法制部门的主要工作之一，对保护当事人合法权益，促进依法行政，维护政府形象有着重要的意义，《中华人民共和国行政复议法》规定：“人民政府”是行政复议案件的受理机关，法制办作为政府专职法制的部门，当然成为行政复议受理、决定、机关，完全没有必要再挂一个可有可无的行政复议办公室的牌子，政府法制部门可以内设复议科室，专门处理行政复议案件，但对外只能以政府法制部门的名义展开工作。4、政府法制机构应当与当地仲裁委员会脱钩。现在许多设有仲裁机构的地方存在这样一种现象：政府法制部门主要负责人和当地仲裁委员会主任为同一人，双方工作人员相互兼职、混为一体，仲裁委员会对外以政府法制部门名义来提高地位，开辟案源，政府法制部门常常以行政干涉力来为仲裁委员会服务。仲裁委员会是法定社团组织，而政府法制部门作为行政机关，二者混在一起有悖法律，也影响政府形象，政府法制部门只能指导而不能干涉其工作，只能象为社会其他群体服务一样为仲裁委服务。所以二者必须脱钩，相互独立。
二、政府法制工作队伍的改革
政府法制工作人员是政府法制工作的核心，也是政府法制工作兴衰的决定因素。在现有的体制下，政府法制工作人员属于普通的国家公务员，除了参加一些公务员的培训、考试外，对专业几乎没有任何要求，在提倡“依法行政”的今天，政府法制工作的重要性愈加体现，对其工作人员的专业要求也越来越高，作为一级政府的法律参谋和助手，为政府宏观决策提供法律意见、办理行政复议案件、监督行政执法、代理政府诉讼是政府法制部门的基本工作职责，如果沿用旧的用人方式，显然不符合社会对政府法制工作的要求。同为法律职业者的律师、法官、检察官、司法行政人员的用人条件早就发生了巨大变化：我国自1986年开始的全国统一律师资格考试制度，是对行业从业人员实行准入制的良好开端，1996年通过的《中华人民共和国律师法》规定了律师报考条件：高等院校法律大专、非法律专业本科以上学历、品行良好、拥护宪法、享有选举权和被选举权，具有中华人民共和国国籍，考取律师资格后，应在律师事务所实习一年，才有律师执业资格。2001年12月经过修订的《中华人民共和国律师法》又把上述法律大专条件改为法学本科以上学历。这种严格的规定是前所未有的，科学的制度必将产生惊人的成果，实践证明，我国律师整体素质在各类法律职业者中是最高的，正是这个优秀的团体为我国民主法制建设做出了卓越的贡献。
1995年通过的《中华人民共和国法官法》、《中华人民共和检察官法》经过2001年6月的修订，对法官、检察官任职条件也明确规定为本科以上学历、具有司法资格。最近，《司法部关于当前公证工作改革和发展若干问题的意见》要求45岁以下的公证员5年以内达到本科学历，并且以后要从具有司法资格的人选中选任公证员。
针对其他法律职业的改革接连不断，唯有政府法制部门按兵不动，是不需要吗？政府法制部门的门槛谁都可以自由进出吗？决不是！政府法制对人员的要求应该更高，政府法制工作队伍的改革应该从以下几个方面进行：1、统一名称。为提高政府法制工作人员的社会地位，体现其工作性质，政府法制工作人员可以统一称为政府法制员，这样既和同为法律职业者的法官、检察官、公证员相一致，又和国外的政府律师相区别，这种名称的统一可以通过行政立法，即上述《政府法制工作条例》的形式表现。2、政府法制员应采取严格的准入制度，这一点可以模仿改革较早的律师、法官、检察官的任职条件，规定必须具有高等院校法学本科以上学历（把非法学本科排除在外）、拥护宪法，具有完全行为能力，品行良好的中华人民共和国公民，考取司法资格，且在法制部门工作一年以上获取司法执业证书，方可担任政府法制员。对现有的政府法制队伍而言，上述要求显然偏高，但是可以采取渐进式的方式改革。3、政府法制员采取首任制。从政府法制员中选取优秀人才担任首任政府法制员，规定只有首任政府法制员才能对外代表政府法制部门，才能为行政首长签署法律意见书，才能提出政府立法计划，才能审理行政复议案件，才能代理政府参与诉讼和非诉讼等活动。也就是说只有首任政府法制员才能独立从事政府法制工作，每位首任政府法制员可以配备1-2名法制助理。4、特殊的工作性质理应得到特殊物质补助。政府法制员在工资、福利等待遇上可以略高于普通公务员，这样能够保证政府法制工作的顺利开展，促进依法行政的进程。
三、政府法制工作职权的改革
国务院法制办在表述本部门工作职权时，共分了11条：1、统筹考虑，统一规划国务院的立法工作，拟订国务院年度立法工作安排，报经国务院领导批准后，组织实施，督促指导。2、审查修改各部门报到国务院的法律草案，从法律的角度审查部门送国务院审核的，我国缔结者或者参加的国际条约。3、起草或组织起草若干重要的法律草案、行政法规草案。4、承办行政法规的立法解释工作。5、研究行政诉讼，行政复议、行政赔偿、行政处罚、行政许可、行政收费、行政执行等涉及政府行为共同规范的法律、行政法规实施以及行政执法中带有普遍性的问题，向国务院提出完善制度和解决问题的意见，拟订有关配套的行政法规文件和答复意见。6、协调部门之间有关法律、行政法规实施中的矛盾和争议。7、办理地方性法规、地方人民政府规章和国务院部门规章的备案审查工作，审查其与宪法、行政法规是否抵触以及它们相互之间是否的矛盾，根据不同的情况提出处理意见。8、清理编纂行政法规，编辑国家出版的法律、行政法规汇编正式版本。9、组织翻译、审定国家出版的行政法规外文文本和民族语言文本。10、开展政府法制理论、政府法制工作研究和交流，开展对外法制业务交流。11、承办国务院交办的其他事项。地方各级政府法制部门基本上按照上述内容，结合地方特殊情况，作出自身职权划分的。由此可见现有的政府法制机构职权基本如下：1、行政立法或制定规范性文件。2、法律、行政法规实施的协调、审查备案。3、法律、行政法规的汇编。4、政府法制理论研究和对外交往。
笔者认为这些远远不够，今后的政府法制工作应该从以下几方面来强化或改革：1、参与政府重大决策活动。政府召开常务会议讨论重大事情，政府法制部门负责人应当列席并从法律角度提出意见或建议；政府对外谈判，政府法制部门应当全过程参与；政府所有规范性文件发布前和政府对外订立合同必须有政府法制部门签署的意见；政府法制部门应定期或针对重大活动出具法律意见书；政府法制部门还应担负起政府领导学法用法的普及任务。总之政府的任何重大活动，政府法制部门应当服务在前，参与其中，并积极善后。2、加强行政执法监督。行政执法虽然有权力机关、司法机关、监察机关和人民群众等主体的多层次监督，但这些监督方式都没有政府法制机构对其监督直接、便捷，政府法制部门可以对行政执法机关定期检查、听取汇报，要求备案审查等多种形式进行监督，将监督结果直接报本级政府，并建议政府对行政执法部门予以奖惩，当然政府法制部门也可享有一定范围内的奖惩权。3、扩大复议范围，建议修改《中华人民共和国行政复议法》把政府一切行政行为均纳入复议范围，复议机关可以审查下级行政任何行为，包括具有普遍约束力的规范性文件、行政机关对其工作人员的任免、处分、待遇等，这样才能真正体现行政复议的作用，才能加快依法行政的步伐。
以上各项改革内容，希望能够科学系统地体现在今后的国家立法上，只有用法律、行政法规的形式，对政府法制部门明确地位、名称，理顺内部机构，严格准入制度，扩大职权范围，才会使政府法制工作与时俱进，勇创佳绩。


作者：张明勇 （271400） 0538-5621779
宁阳县人民政府法制办公室