当前我县涉农职务犯罪的特点、成因及预防对策
魏京宁 康新标
农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，是全党工作的重中之重。据统计，2006年至2009年3月，我院反贪部门共立查涉农职务犯罪案件19件19人，占立案总数的52.8％，全部都是5万元以上大案，为国家和集体换回经济损失470万多元。为此，分析涉农职务犯罪的特点，掌握其发案规律，努力做好涉农经济型职务犯罪的预防工作，对维护社会和谐稳定，促进社会主义新农村建设具有重大的深远意义。本文试根据我院近三年来查办的涉农经济型职务犯罪案件的共性特点、成因加以分析，并对防治对策进行探讨，以期抛砖引玉。
一、涉农经济型职务犯罪的主要特点
1、犯罪主体单位或部门“一把手”居多，权钱交易突出。所查办的19件案件19人中，“一把手”有13人，占68.4%，其中“一把手”受贿案件有9件，占47.3%。这些“一把手”对单位的大小事情均有决定权，给其创造了直接利用职权作案的便利条件，权钱交易突出。
2、犯罪涉及领域多元化。案件涉及部门广，涉及农、林、水、电、国土、安全生产监管等多个部门，其中基础设施、水利设施建设、土地征收、移民、林业、矿产资源开发为多发领域。
3、犯罪种类受贿案件占较大比例，犯罪手段单一。19件案件中，受贿案件13件，占68.4%，贪污案件6件。作案手段相对简单，受贿的方式主要是直接收受包工头或相关人员的钱财，贪污的方式是单一的弄虚作假进行虚报。
4、窝案、串案多。19件案件中，窝案串案有15件，占78.9%。其中查处一案牵出来的人员多达4人。
5、社会危害性大。这些案件最直接地损害了广大人民群众的切身利益，人民群众反映强烈，有的甚至引起群体上访、越级上访、多头上访，严重影响基层干群关系和社会稳定，一定程度上阻碍了农村经济的发展。
二、涉农经济型职务犯罪的原因剖析
“舟必漏而后入水，土必湿而后生苔”。导致涉农职务犯罪的原因是多方面的，既有个人方面的原因，也有社会方面的原因，具体说来，主要有以下几个方面：
1、疏于教育，宗旨不强。通过对案件的综合分析，我们发现这些涉案人员犯罪的最根本原因，就是政治理论、法律法规学习不够，宗旨意识不强。这些人虽有教育，但未持之以恒，学习也常常停留在形式上，不注重联系实际，忽视党性教育、理想信念教育，加上个人的自律意识又不强，面对复杂的外部环境和个人工作、生活上的一些挫折，以及侥幸心理、从众心理等心理因素作祟，导致方向迷失，宗旨淡忘，在关键时刻不能把握自己，把人民赋予的权力当做捞取钱财的资本、牟取私利的工具，于是采取贪污、受贿等犯罪手段去攫取国家和集体财产，最终走上了犯罪道路。
2、点多面广，合力难成。涉农的单位、部门、环节点多面广，几乎涉及各行各业。在农村道路交通建设、农田水利建设等农村基础设施建设过程；在涉及“三农”各项支农惠农资金分配、管理、发放等过程；在天然林保护、环境污染治理等工程项目实施过程；在农村医疗、基础教育等农村公共服务事业过程；在农村土地开发征用及征地补偿款管理、矿产等资源开发过程；在土地和林权制度改革、社会保障改革等各项农村改革过程，在镇、村政权选举过程，以及涉及抢险、救灾、移民等款物的管理、使用等等过程，无一不可能发生涉农职务犯罪案件。然而，有些涉农职能单位、部门对涉农职务犯罪预防工作的重要性和紧迫性认识不够，对开展涉农职务犯罪预防工作不够主动、不够深入、不够全面，特别是在新形势下如何加强对涉农职能部门的重点环节、重点人员的预防职务犯罪工作，想的办法不多，难于形成预防的整体合力，导致涉农案件多发。
3、财规不全，执行乏力。社会主义新农村建设是一项宏大的系统工程，涉及众多行业和领域。近年来，中央和地方各级出台的政策措施多，投入的建设资金和支农惠农资金巨大，但相应的财务正规化管理却未能及时跟上，或者有了较完善的财务制度，但执行制度不力。要么财会人员不坚持原则，要么财务检查走过场，流于形式，使一些人有机可乘，假票据入账、审批手续随意、“专用专款”现象还时有发生。尤其村一级，近年来虽然实行了“村帐镇管”，但有关人员对账目审查仅局限于月度、季度或年终象征性对账，评估审计走马观花，不严格审核收据发票的来源与款项的去向，或者发现问题也不及时纠正。导致下级弄虚作假，蒙混过关，造成国家或集体重大经济损失。
4、权力集中，监管失控。从查处的涉案单位看，无一例外均在监督管理上存在问题。现阶段实行的“一把手”负责、“一把手”抓，极容易使领导干部的权力绝对化、个人化，产生权力的异化和错位。权力的过分集中，加上对政务、财务公开的内容有限，缺乏透明度，群众监督、舆论监督难以落实。这种上级无法监督，平级不敢监督，下级监督不了的不正常现象为涉农职务犯罪提供了条件。尤其基层组织，监管制度不够健全，即使制定了制度，写在纸上、挂在墙上，就是难以落实在具体工作上，形同虚设，监督不够严肃，运作不够规范。于是一些人便容易钻空子，为了以权谋私，往往对一些重大事项规避集体领导的决策和民主管理监督手段，实行独断专权，搞暗箱操作。比如相关部门对诸如征地、移民等款项的监管不力，或上下沆瀣一气，导致弄虚作假虚报征地面积或者移民户骗取上级拨款，从中贪污。
三、预防涉农经济型职务犯罪的设想
预防涉农职务犯罪是一项民心工程、政德工程，各级各部门要进一步建立和完善预防涉农职务犯罪的长效机制，从源头上遏制和减少涉农职务犯罪，为新农村的社会稳定和经济建设服务。
1、关口前移，教育预防。要创新形式，把教育、宣传贯穿于预防工作的全过程。一要加强教育。开展经常性、多样性的教育活动，加强对广大党员干部的思想道德教育、作风纪律教育、党纪国法教育和警示教育，提高其拒腐防变的免疫力。二要注重宣传。利用检察机关办案的优势，广泛宣传涉农职务犯罪的危害性和查办涉农职务犯罪所取得的成绩，造成声势，形成威慑效应，增强广大干群的举报意识和积极性，形成全社会惩防涉农职务犯罪的合力。
2、健全机制，源头预防。各单位要结合实际，进一步加强业务管理制度化、规范化建设，健全资金、财务、人事和检查等各项业务管理制度，健全运作规范、制约有效的权力运行机制，严格依法行政，防止权力滥用。检察机关要充分发挥“案前、案中、案后”专职预防的主导作用和检察建议的作用，结合办案，注意发现问题，及时向有关单位发出有针对性的检察建议，帮助建章立制，堵塞管理漏洞。要认真总结涉农职务犯罪的特点和规律，深入剖析原因，推动建立和完善防治涉农职务犯罪的长效机制，从源头上遏制和减少涉农职务犯罪。
3、内外联动，监督预防。要坚持程序监督，强化程序意识，严格按照程序办事，严格按照程序行使权力；要坚持民主监督，尽最大可能保证群众参与的广泛性，并赋予群众监督意志的权威和效力；要坚持公开监督，加强政务公开、村务公开和财务公开，把政务、村务和财务置于“阳光”下；要坚持舆论监督，大力支持和引导新闻媒体对涉农职务犯罪进行舆论监督，把一些不正常的行为曝光，引起社会广泛关注。各单位、各部门要各司其职、各尽其责，要建立健全沟通协调机制，理顺工作关系，加强信息通报、线索移送、案件协查和工作联系等，内外联动，让涉农职务犯罪无处藏身。
4、惩防并举，以打促防。要发挥检察机关的职能优势，加大对涉农职务犯罪的惩防力度。充分发挥社会化大预防网络的作用，在进一步完善镇级预防网络的前提下，把社会化大预防网络延伸到村，使镇、村干部不断树立为民、务实、清廉的意识。要找准涉农职务犯罪易发多发部位，突出重点，深入查办涉农职务犯罪案件，尤其对那些群众反映强烈，损害人民利益，影响大、震动大的涉农案件要坚决依法查处，决不姑息，通过查办案件，警示教育干部，震慑犯罪，促进涉农职务犯罪预防工作深入发展，切实保障社会主义新农村建设。
合肥市户外广告和招牌设置管理办法
安徽省合肥市人民政府
合肥市人民政府令第169号
《合肥市户外广告和招牌设置管理办法》已经2013年8月28日市人民政府第14次常务会议审议通过，现予公布，自2013年10月1日起施行。
市 长：张庆军
2013年8月31日
合肥市户外广告和招牌设置管理办法
第一章 总 则
第一条 为了规范户外广告和招牌的设置管理，美化城市景观环境，根据《中华人民共和国广告法》、国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、《合肥市市容和环境卫生管理条例》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市市区范围内户外广告、招牌的设置和管理。
本办法所称户外广告，是指利用户外载体直接或者间接介绍商品、服务的下列广告：
（一）利用建（构）筑物外部、道路、户外场地、设施及其空间，以展示牌、霓虹灯、电子显示牌（屏）、电子翻板装置、灯箱、实物实体造型等方式设置的广告；
（二）利用建（构）筑物、水上漂浮物、升空器具、充气物、模型表面绘制、张贴、悬挂的广告；
（三）利用机动车等交通工具外部设置的广告；
（四）以其他形式在户外设置的广告。
本办法所称招牌，是指在经营（办公）地建（构）筑物或者其设施上设置的用于表示名称等识别标志的标牌、标志、灯箱、霓虹灯、字体符号。
第三条 设置户外广告和招牌，应当符合户外广告设置规划和技术规范，遵循安全、美观的原则，与城市区域规划功能相适应，与建（构）筑物风格和周边环境相协调。
第四条 市户外广告规划设置管理委员会（以下简称市广管委）负责户外广告设置规划、拍卖方案的审定，研究决定户外广告设置中的重大事项。
市城市管理行政主管部门（以下简称市城管部门）是本市户外广告和招牌设置的主管部门，负责户外广告和招牌设置的规划、管理、监督和综合协调工作。
区城管部门按照本办法的规定负责本区域内户外广告和招牌设置的管理和监督工作。开发区城管机构受市城管部门委托负责本区域内户外广告和招牌设置的管理和监督工作。
规划、建设、公安、交通、公路、林业和园林、财政等部门按照各自职责，负责户外广告和招牌设置监督管理的相关工作。
工商行政管理部门负责户外广告发布的经营资格审核、户外广告登记内容的审查和监督管理。
第二章 设置规划与规范
第五条 户外广告设置规划包括专项规划和详细规划。
市城管部门应当会同规划等部门根据统一规划、合理布局、总量控制的原则编制本市户外广告设置专项规划，报市政府批准后公布实施。
区（开发区）城管部门（机构）应当依据户外广告设置专项规划，编制本区域的户外广告设置详细规划，报市广管委审定后公布实施。
编制户外广告设置专项规划，应当符合城市总体规划和城市容貌标准，划定严格限制区、适度控制区和重点展示区。编制户外广告设置详细规划，应当明确户外广告的设置地点、位置、形式、规格等具体要求，并规划适量的公益广告点位。
第六条 市城管部门应当根据国家行业标准、市户外广告设置专项规划和城市容貌标准，会同规划、建设、公安、交通等部门编制本市户外广告和招牌设置技术规范并公布实施。
第七条 有下列情形之一的，禁止设置户外广告：
（一）利用交通安全设施、交通标志的；
（二）影响市政公用设施、交通安全设施、交通标志使用的；
（三）妨碍居民正常生活，损害城市容貌或者建筑物形象的；
（四）利用建筑物玻璃幕墙的；
（五）利用人行天桥、铁路立交桥、公路立交桥的；
（六）在幼儿园、学校校园、国家机关、文物保护单位和名胜风景点建设控制地带内的；
（七）危及建筑物安全或者利用违法建（构）筑物、危险房屋的；
（八）利用行道树或者损毁绿化、影响绿化景观的；
（九）法律、法规规定禁止设置的其他情形。
禁止设置下列形式的户外广告：
（一）高立柱广告、过街广告；
（二）利用建筑物顶部设置实体广告；
（三）利用沿街建筑立面采用悬挂布幔或者张贴、喷绘、涂写等方式设置广告；
（四）在主要道路、重点地区采用手持等方式设置流动广告。
第三章 户外广告设置管理
第八条 利用公共载体（含空间，下同）设置经营性户外广告的，载体使用权应当通过拍卖的方式取得。拍卖方案经市广管委审定后，由区（开发区）城管部门（机构）或者相关管理部门委托市公共资源交易中心依照有关规定进行拍卖；拍卖未成交的，按照公共资源交易相关法规规定的其他方式交易。
利用非公共载体设置经营性户外广告的，在征得载体产权人的同意后，由区（开发区）城管部门（机构）通过协议方式收储其载体使用权并统一纳入拍卖范围。
通过拍卖取得经营性户外广告载体使用权的买受人，凭成交确认书与区（开发区）城管部门（机构）或者相关管理部门签订《户外广告载体使用权合同》，由市城管部门颁发《户外广告设置许可证》。需要建设户外广告设施的，买受人应当按照合同约定的要求建设并依法办理相关手续。
第九条 利用非公共载体设置用于宣传自身服务与商品的户外广告，设置人应当在设置前向市城管部门提出申请，并提供下列资料：
（一）户外广告设置申请书；
（二）有关身份证明资料；
（三）载体使用权证明；
（四）现状图，设施设计图、效果图；
（五）利用已有设施的，还应当提供设计单位或者安全鉴定机构出具的安全证明。
市城管部门应当自受理申请之日起20日内对申请人提交的资料进行审查，并进行现场勘查；符合条件的，予以行政许可。
需要建设户外广告设施的，设置人应当按照规定要求建设并依法办理相关手续。
第十条 利用机动车等交通工具外部设置的户外广告，应当符合户外广告设置技术规范，不得影响安全驾驶。
第十一条 主次干道沿街新建建筑或者立面改建，需要设置户外广告的，应当符合户外广告设置规划，并在规划设计中预留户外广告位。
第十二条 在高速公路用地范围内设置户外广告，应当符合户外广告设置专项规划和技术规范，经公路管理机构同意后，依法办理规划许可手续，并向市城管部门申请领取《户外广告设置许可证》。
第十三条 有下列情形之一的，可以设置临时户外广告：
（一）省、市统一安排的重要会展或者重大活动，在活动期间和规定范围内设置户外广告；
（二）已取得《建设工程施工许可证》的建设项目，在项目建设期和建设项目用地范围内设置用于自身宣传的围墙广告。
设置临时户外广告的，设置人应当在设置前向市城管部门提出申请，并提供下列资料：
（一）户外广告设置申请书；
（二）有关身份证明资料；
（三）有关主管部门的批准文件；
（四）设置形式和范围；
（五）现状图和效果图；
（六）法律、法规规定的其他材料。
市城管部门应当自受理申请之日起10个工作日内对申请人提交的资料进行审查，并进行现场勘查；符合条件的，颁发《户外广告设置许可证（临时）》。
第十四条 《户外广告设置许可证》应当载明设置位置、形式、规格、期限、设施到期的处理方式等事项。通过拍卖方式取得户外广告设置权的，户外广告设置期限届满后，其户外广告载体使用权终止，市城管部门应当及时注销其《户外广告设置许可证》。
除通过拍卖方式受让户外广告设置权外，电子显示牌（屏）设置期限不得超过7年，其他户外广告设置期限不得超过3年。
重要会展、重大活动设置的临时户外广告，设置期限不得超过活动截止日期。
建设项目用地范围内设置的围墙广告，设置期限不得超过项目建设期。
第十五条 拍卖公共载体使用权和收储的非公共载体使用权收入，为政府非税收入，全额缴入财政专户，用于支付拍卖和收储成本、城市公共设施建设、城市管理、公益广告等方面。财政部门每年应当安排相应收储费用。
第十六条 户外广告设施每年连续发布公益广告的时间不得少于30日或者广告设置总量的百分之十。围墙广告公益内容不得少于总面积的三分之一。
户外广告设施在招商期间应当设置公益广告，招商内容可以与公益广告同时发布，且位于公益广告下方，所占面积不得超过该户外广告面积的五分之一。
公益广告由设置者负责制作和维护。
第十七条 设置户外广告设施，应当在规定的时间内按照批准的户外广告设施设计方案实施，不得擅自变更。
户外广告设施竣工后，设置人应当在验收合格后10日内向市城管部门备案。
户外广告设施使用权确需转让的，应当到市城管部门办理转让变更手续；不履行变更手续的，由市城管部门注销其《户外广告设置许可证》。
发布户外广告应当向工商行政管理部门申请户外广告登记，领取《户外广告登记证》。
第十八条 经批准设置的户外广告设施，在批准的期限内归设置人所有；除因城市规划、建设等公共利益需要外，任何单位和个人不得占用、拆除、遮盖或者损毁。
经批准设置的户外广告设施在有效期限内因城市规划、建设等公共利益需要确需拆除的，市城管部门应当提前15日书面通知设置人限期拆除，并给予相应补偿。
第十九条 广告设置人应当对其设置和使用的户外广告设施进行定期维护，保持设施的安全、整洁、完好，对单板面积在50平方米以上的户外广告设施，应当投保安全保险并定期进行安全检测；对陈旧、破损等影响市容景观或者安全的户外广告设施，应当及时予以更新或者修复。
第二十条 市城管部门应当加强对户外广告设置的监督管理，建立户外广告经营者信用档案。
第四章 招牌设置管理
第二十一条 设置招牌应当符合下列规定：
（一）不得影响规划审批的建筑间距；
（二）不得影响建筑采光、通风和消防等功能的正常使用；
（三）与建筑物的建筑风格相统一，与市容景观和周围环境相协调；
（四）按照规定配置夜景光源；
（五）同一建筑物上设置的招牌，应当统一设计要求、统一规格；一个主体一般只能设置一个招牌；
（六）内容限于名称、字号、标识，不得利用招牌推介商品、发布经营服务信息；
（七）禁止利用建筑物楼顶设置实体招牌；
（八）禁止占用城市道路、绿化带等城市市政基础设施设置招牌；
（九）禁止在沿街建筑立面、橱窗内外通过直接书写、悬挂、粘贴等方式设置招牌。
第二十二条 招牌设置人应当在设置前，向区（开发区）城管部门（机构）申请取得设置技术要求。
区（开发区）城管部门（机构）应当依据招牌设置技术规范，结合建筑物实际情况，在受理申请之日起3个工作日内提出设置技术要求。
重点地区、主要道路两侧的招牌设置应当统一设计、统一标准。
第二十三条 需要变更招牌的设置位置、规格、形式的，招牌设置人应当向区（开发区）城管部门（机构）重新申请取得设置技术要求。
第二十四条 招牌设置人应当对招牌进行定期维护，保障使用安全；保持招牌整洁、美观、完好，用字规范；招牌残缺、污损的，应当及时更换、修复。
第二十五条 招牌设置人搬迁、变更、歇业、解散或者被注销的，应当自搬迁、变更、歇业、解散或者被注销之日起7日内自行拆除原设置的招牌。
第五章 法律责任
第二十六条 通过拍卖方式取得设置载体使用权，未按照合同约定时间设置户外广告设施的，其《户外广告载体使用权合同》终止，其《户外广告设置许可证》即行失效。
通过其他方式取得户外广告设置许可，在取得《户外广告设置许可证》后90日内未按要求设置的，《户外广告设置许可证》即行失效。
第二十七条 违反本办法规定，有下列情形之一的，由城管部门责令其限期改正或者自行拆除，并按照下列规定处以罚款：
（一）擅自设置户外广告的，处以500元以上2500元以下的罚款；
（二）设置户外广告或者招牌不符合要求的，处以200元以上1000元以下的罚款。
户外广告设置人或者招牌设置人逾期不履行或者不完全履行限期改正、自行拆除义务的，由城管部门依法强制执行。
无法确定设置人、设置人下落不明或者设置人拒不配合调查的，城管部门可以通过在新闻媒体、设置现场发布公告等形式督促设置人改正违法行为，公告期限不得少于30日；逾期未改正的，由城管部门依法强制执行。
第二十八条 因设置和使用的户外广告、招牌设施倒塌、坠落、漏电等造成人身或者财产损害的，设置人应当依法承担民事责任。
设置人有权要求户外广告、招牌设施的设计者、制作者或者施工者依法赔偿损失。
第二十九条 违反本办法规定的行为，应当由其他有关管理部门依法予以处罚的，从其规定。
第三十条 城管部门应当建立行政执法监督举报制度，公布举报电话。
任何单位和个人发现违法设置户外广告和招牌，或者发现城市管理行政执法人员违法执法行为的，可以向城管部门举报。城管部门应当及时进行调查，并将处理情况告知举报人。
第三十一条 城管部门及其工作人员违反本办法规定，不履行管理职责或者玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由监察部门或者其上级行政机关责令改正，并依法追究其责任。
第六章 附 则
第三十二条 各县（市）户外广告和招牌设置的监督管理，参照本办法执行。
第三十三条 本办法自2013年10月1日起施行，2002年10月8日市政府发布的《合肥市户外广告设置管理办法》（市政府令第96号）同时废止。
